北洋之虎段祺瑞，自袁世凯死后，段氏俨然成为北洋的军事首脑，不过在军事尚没有过人之处，却颇有政治才能，也笼络了不少能士，徐树铮就是他的心腹骨干。
徐树铮人送绰号“小扇子”，意思是指他是段祺瑞幕后轻摇羽扇，如同诸葛亮那样的军师，此人文武双全不仅是段祺瑞皖系也是当时政坛军界，不可多得的青年才俊，1914年34岁的徐树铮，便充任陆军部次长，是次长中最年轻的一位。
而陆军部长就是段祺瑞，就像当时的学多政治人物一样，徐树铮也是毁誉参半，一方面徐树铮极力推行段祺瑞的武力统一政策，直接和间接发动了直皖战争，和第一次直奉战争，频繁的战乱让中国苍夷满目，人民流离失所，造成国家这样的乱局，徐树铮起到了很恶劣的作用，难辞其咎。但是另一方面，正是徐树铮主持了，收复外蒙的军事行动，孙中山甚至盛赞徐树铮的战功，可比当年东汉收复西域的名将班超班定远。
外蒙问题其实并不久远，1911年辛亥首议，推翻了延续两千多年的封建统治，建立了民主共和的中华民国，但是曾经在大清帝国版图之内的外蒙，去在沙俄的威逼利诱和极少数王宫的唆使下，宣布独立脱离中国。尽管后来经过各界的努力，外蒙取消了独立实行“自治”，但是中国在外蒙的主权丧失殆尽，这无论是对于北京政府，还是南方的革命政权都是不能容忍的。但是如何在不刺激列强的前提下，依靠有限的力量，夺回这片领土呢?
这就是北洋政府考虑的一个重要课题，实际上从第一次世界大战爆发，中国政府就在考利俄国在远东力量的削弱，来收复外蒙，具体的执行者就是徐树铮，当时中国宣布参加一战，徐树铮便毛遂自荐，编练中国参站军，驻屯西北。他认为收复外蒙只是个时机的问题，因此名义上准备投入对德作战，实际上随时准备出兵外蒙的首府库伦，就是今乌兰巴托。
1919年德国战败，中国政府将参战军改为西北边防军，这一年2月徐树铮便派了一个旅的兵力，在大青山背面展开军事演习，并从西北边防军中选拔精锐积极备战。他本人还在多伦也就是今天内蒙古的多伦县，建立前进指挥所。
在中国方面的军事压力之下，以哲布尊丹巴为首的外蒙古贵族，遣使多伦表示愿意回归中国，不过明眼人都能看出来，此举不过是权宜之计。