1914年6月28日，第一次世界大战爆发，德国陷入大战中。9月1日，日本乘机向在华德军开战，双方激战两个月后，日军大胜，就此夺取了德国在华的侵略权益。
在日本占领山东后，中国民众要求收回山东主权的呼声及排日活动声势愈发浩大，中日摩擦频发。对于日本发来的抗议，袁世凯政府都不予理会。
野心勃勃的日本为了使继承德国在华的既得利益合法化及谋取更大的侵华利益，1915年1月8日，日本驻华公使日置益向袁世凯抛出了日本政府的对华二十一条要求。依照这些要求，日本不仅要把山东和东北变为它的殖民地，还要把整个中国变成它的保护国。
这就是臭名昭著的“二十一条”，这些条款是以内田良平的《对华问题解决意见书》为蓝本的，该蓝本具有清晰的侵华步骤和计划蓝图。
至此，日本提出“二十一条”的狼子野心，昭然若揭。
在收到“二十一条”后，一直被视为亲日的袁世凯是什么样的态度呢?
曾叔度，时任国务院参议兼大总统府秘书，作为当时的亲历者，他在《我所经手的“二十一条”内幕》里写道：袁世凯开始看到21条后震怒异常，当即决定全部驳回，一个字都不能答应。
袁世凯很快冷静下来，开始陷入沉思。
他清楚地意识到：倘若不接受“二十一条”，一旦交战，西方国家正陷入世界大战中，肯定无暇顾及，中国抗日将孤立无援，他面对的将是两个敌人：一个是比中国强大得多的日本，另一个是日本武装支持的孙中山革命党。
日方警告袁世凯，这是一个秘密条约，必须从速商定，不能外泄。如果中国不答应，日本就要效仿甲午年海陆并进，大举进攻中国。
袁世凯随后不动声色地对日本驻华公使日置益表示，事关交涉事宜，必须由外交部主管办理，打发走日本公使后，袁世凯立即召集紧急会议，梁启超、蔡锷等人都参与讨论对策。
这一事件无疑是袁世凯从政以来最为严重的外交危机。
袁世凯采取的第一个措施就是利用各种渠道摸清日方的底牌。他甚至派人花重金收买日本间谍，收集日方情报，以在谈判中争取主动。
从现存档案的“二十一条”的批示上不难看出，袁世凯批示的非常详细，逐条圈注，反复斟酌。
袁世凯多次亲自参与谈判据理力争。然而日本极其强硬不做任何让步。袁世凯的策略转为消极拖延。他指示中方代表在谈判中想尽方法拖延时间。随后又以国家初建事务繁忙，提出每周只能谈判一次。在会议上，他甚至让陆征祥拖延喝茶的时间，尽量减少商议的事项。
不久，袁世凯通过各种渠道了解到，日本提出“二十一条”一事并没有正式经过御前会议认可，袁世凯果断将“二十一条”的内容故意泄露出去，不仅国人哗然，在日本乃至国际上都引起了轩然大波。
在美国，“二十一条”成为了当日报纸的头条新闻，美国政府开始对中日谈判进行干涉。谈判有第三方介入后，很多内容就得重新再谈。
就这样，袁世凯又成功地拖延了四个月。
日本试图与中国的秘密闪电签约的计划成为泡影。
不久日本间谍传来情报，日本政府迫于民意压力，已调整谈判底线为：(一)日本在满洲内地杂居;(二)日本人得在满洲租地种地;(三)满洲警察局须聘雇日本人为顾问。当有人质疑情报可靠性时，袁世凯断然说：“这个报告是真的。我同日本人办交涉数十年，他们的性情，我知之熟矣。他们性急，喜欢痛快。” 袁世凯随即组织研究有针对性地调整谈判策略。
日本方面最后放到谈判桌上的“二十一条”内容，与袁世凯收到的情报，几乎完全相同。
而中国仍然没有立即签约的意思。
完全失去耐心的日本马上就在东北、福建沿海等地增兵，发出最后通牒，限中国在48小时之内答复，否则就使用武力并支持孙文革命党。
针对最后通牒，袁世凯召集各部门首长开会，他悲愤陈词，称国力未充，难以兵戎相见，只能暂时屈辱，不然，十年之后，非但不能与日本一较高下，亡国危险更甚今日。
1915年5月9日，中方代表将条约最终修订版交给了日本公使，危机暂时化解。经历四个多月25次的艰苦谈判，尽管属于城下之盟，但条约内容与最初已经相去甚远。最终修订版不仅删除很多条款，其他很多条文也变成了“留待日后磋商”，最后中日签订的“二十一条”实际上只有十一条。
那么在签订了十一条条款后，袁世凯又是如何应付急于实施条约的日本人的呢?
袁世凯深思熟虑早有预案，例如已签订了的条款中涉及允许南满等地区中日杂居以及杂居地商租权问题、聘请日本顾问问题，袁世凯就曾说：“购买租地，我叫他一寸土地也买不走;杂居，我叫他一走出附属地，就会有生命危险;日本顾问，一个月给他两个钱，至于顾不顾，问不问，权力在我手。”
袁世凯政府签约后想尽方法限制日本在中国使用这十一条，抵制日本人在中国的侵略行径，在袁世凯暗中主导下，中国民情沸腾，纷纷抵制日货，致使日本不仅在经济上受到重大损失，国际声誉上也遭受重创。
正如旅美历史学家唐德刚所评价的：日本虽然费尽心机提出灭亡中国的“二十一条”要求，但后来也只落得个雷声大、雨点小的收场，反而弄得臭名昭著，为天下人耻笑。日本试图将中国变为日本的“保护国”的阴谋彻底破产。
无法否认，“二十一条”是中国历史上的一次重大外交耻辱，所谓弱国无外交，袁世凯在谈判中所作的牺牲和让步，属于委曲求全的屈辱外交，并非完全卖国性质。
忍辱负重智斗日本的袁世凯，最终还是因21条被历史误会为卖国贼。
这不是他一个人的悲剧，实在是民国的悲剧乃至民族的悲剧。
面对这种悲剧，我们更需要的是心灵的悲悯、文化的反省和制度的重建。
资料附录：
《中日民四条约》(原21条)
第一号
日该国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹以定条款如下：
第一款中国政府允诺，日后日该国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。
第二款中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。
第三款中国政府允准，日该国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
第四款中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠;其应开地方另行协定。
第二号
日该国政府及中国政府，因中国承认日本该国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下：
第一款两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。
第二款日该国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。
第三款日该国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
第四款中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日该国臣民。至于拟开各矿，另行商订。
第五款中国政府应允，关于左开各项，先经日该国政府同意而后办理：
一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。
二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。
第六款中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日该国政府商议。
第七款中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日该国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。
第三号
日该国政府及中国政府，顾于日该国资本家与汉冶萍公司现有密切关系，且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左：
第一款两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业;并允如未经日该国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。
第二款中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采;并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。
第四号
日本政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹定立专条如下：
中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，一概不让与或租与他国。
第五号
第一款在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问。
第二款所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。
第三款向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成轇轕之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。
第四款中国向日本采办一定数量之军械(譬如在中国政府所需军械之半数以上)，或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。
第五款中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及武昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日该国。
第六款在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，(船厂在内)如需外国资本之时，先向日该国协议。
第七款中国允认日该国人在中国有布教之权。
(一)两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均扩展至九十九年为期。
(二)日该国臣民，在南满洲东内蒙古，盖造商工业应用之厂房，或为耕作，可得其需要土地之租借权，或所有权。
(三)日该国臣民，得在南满洲东内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
(四)中国政府，允将在南满洲及东内蒙古各矿开采权.......