明朝建立初年，曾努力扩大对外关系，先后与高丽、占城、爪哇、琉球、日本、渤泥等17国建立朝贡贸易关系。洪武三年（1370）后，朱元璋陆续撤掉泉州、明州等处市舶司，严厉管制海外贸易。除与有数几个海外国家维持朝贡贸易外，私人海外贸易一律禁止。海禁政策首颁于洪武四年（1371）12月，其目的是为了肃清海上反明势力。此后，朱元璋连续四次颁布“片板不得入海”的法令。在朝廷看来，海外贸易与人民出海是不安定因素，商船出入大洋，通贩诸国，远离官府监督，有里通外国之嫌。唯有全面禁海，并极力减少朝贡贸易，才能杜绝隐患。虽然朝廷厉行海禁，但东南沿海人民以海为田，并非一纸禁令所能禁止。他们往往犯禁下海，飘忽海上。洪武二十七年（1394）的一条上谕仍提到，“上以海外诸夷多诈，绝其往来，唯琉球、真腊、暹罗许入贡。而缘海之人往往私下诸蕃，贸易香货，因诱蛮夷为盗。”
到永乐时期，北部边防和东南海防已基本稳定。明成祖改变洪武时期全面海禁的政策，招徕外国贡使，恢复市舶贸易。明成祖的海外政策有两个中心：一是发展朝贡贸易，营造万邦来朝的盛况，粉饰太平盛世，同时，由朝廷独占贸易之利；二是继续严禁私人海上贸易，打击海上游民。
明成祖甫得帝位，即遣使四出，招谕各国来中国朝贡，力图宣威异域，以万邦来朝的盛况彰显其帝位的合法性。朝贡贸易的方针是“厚往薄来”，将中国商品用“赏赐”的名义，换取各朝贡使团的土产“贡品”，或以高价收购海外番货，低价出售中国商品。海外各国贡使、商人食髓知味，自然络绎于途，借朝贡中华之义，获暴利之实。
明成祖一方面大规模进行朝贡贸易，一方面尽全力打击海上私商贸易和中国海上游民。相比朱元璋，明成祖对中国海商的打击力度更大。他继位伊始，马上下令有关海禁的规定“一遵洪武事例”。（卷10，p149）永乐二年（1404），又下令“禁民间海船，原有海船者悉改为平头船。所在有司防其出入”。禁止民间建造出洋海舶和将现有海舶改为不能出远洋的平头船，是对中国海商的致命打击，宋元以来凭借中国帆船纵横东亚、印度洋水域的中国海商，从此被釜底抽薪。
明成祖对中国海商的打击不只限于国内。镇抚海外中国流民，也是明成祖海外政策的组成部分。明初朝廷厉行海禁，导致东南沿海人民无以为生，很多人只好犯禁出洋。他们或啸聚海岛，或移居外国，结连当地土著，成为海外一方势力。早在洪武六年（1373），占城贡使就上奏明朝，“海寇张汝厚、林福等，自称元帅，剽劫海上。国主击破之，贼魁溺死，获其舟二十艘，苏木七万斤，谨奉献。”从张汝厚等携带苏木数量达七万斤看来，他们应是犯禁下海、亦商亦盗的走私商帮。无论是朱元璋还是朱棣，都将这些啸聚一方的武装海商集团视为眼中钉肉中刺，急于拔除而后快。明成祖甫上台，即发布招抚和威胁海外中国游民的诏令：“凡蕃国之人，即各还本土，欲来朝者，当加赐赍遣还。中国之人逃匿在彼者，咸赦前过，俾复本业，永为良民，若仍恃险远，执迷不悛，则命将发兵，悉行剿戮，悔将无及。”此诏令表明，明成祖的海禁政策比朱元璋更严厉，不但禁止国人出海，而且毫不掩饰武力打击中国海商和海外游民的决心。这个决心最终由郑和来实行。但海禁不开，沿海人民如何安居乐业而成为良民？何况经过宋元时期海外私商贸易繁荣时期，不少海外华商已在当地事业有成，如何能轻易放弃？利诱不成，明成祖还以劫持手段乃至武力剿灭来对付。明初，广东南海人梁道明据三佛齐（位于苏门答腊），闽粤军民从者数千家。永乐初年，指挥孙铉出使南洋，遇梁道明儿子及二奴，遂将其挟持回国。永乐三年（1405）郑和下西洋前夕，明成祖派梁道明的同乡、行人谭胜受偕千户杨信和梁道明儿子的两个奴仆，赍敕往诏梁道明。或是由于谭胜受的劝诱，更可能是因为其子被质押于中国，梁道明接受了明朝的招抚而入贡。永乐四年（1406），明成祖再次诏令海外中国流民回国。虽然隔年即有八百多海外流民回国，但数以万计的海商流民仍选择留在国外。无论是推动朝贡贸易，夺民间海外贸易之利，营造万国来朝的盛况，或是招抚海外流民和打击海外华商武装集团，都是郑和下西洋的主要使命。