电影《纽约黑帮》剧照
文 | [美]霍华德·丘达柯夫、朱迪丝·史密斯、彼得·鲍德温
摘自《美国城市社会的演变》（第7版），上海社会科学院出版社2016年1月，本文已获出版社授权。
批评家们把政治机器比作“一大群乌合之众”，把运营政治机器的城市长官比作恶贯满盈、万恶之首的“暴君”，但是，这种比喻常常是有失偏颇的。尽管看上去很强硬，但是城市的政治大亨并不是一个独裁者，他们只是一群管理者，担任不同理事会的主席以及来协调整个权力体系中各个小头目之间利益的中间人。他们手中的政治机器，是个看上去各部门协调一致的合体，但其实只是因为领导这台机器的人总能让每个零件都充分润滑，所以零件才能免受磨损，机器不至于散架。大多数大城市的政治机器是以大选区、小选区乃至街区为单位的一个个小的政治机器联合而成的。在这些组织内保持秩序是不太容易的。例如，纵观芝加哥的早期历史，它发展得如此之快，又产生了如此多的不同的权力中心，所以直到进入20世纪，才能建立起一个全市范围的政治机器。与之相反，纽约的坦慕尼协会在整个19世纪，提供了让各种政治利益都能很好地结合在一起的平台。
多姿多彩的纽约政治大亨
大亨政治的本质通过举例来说明是最清晰的了。有时候，政治大亨会使用通过选举而获得的权力，但他们往往只是躲在舞台后面牵着线操纵着那些和他用忠诚和金援紧密相连的公职人员。政治大亨在共和党内和在民主党内都一样吃得开，只不过因为民主党吸引了许多工人和外国移民，所以相对而言，在民主党内，政治机器的运作更多一些。民主党的政治大亨与共和党的商人缔结合约做交易的时候，没有任何不舒服的。所有的政治大亨都是追求权力和优势的；有些人看上去很在意选民的利益，但其他人却把注意力都放在恶意侵占和为己谋私上了。当然了，所有政治大亨都是把政治当作一种为个人服务的工具，而他们分配政治利益的原则也是“一手交钱一手交货”。
谁偷了人民的钱？这幅漫画是著名卡通漫画家托马斯·奈斯特所作，反映了1871年纽约坦慕尼协会的政治大亨威廉· m.图德和他的党羽试图推卸人们对于他们腐败和建造一所法院时过度开支的责难。这种在玩弄政治机器的政客和某个行业商人之间的腐败勾结常常是早年大亨们在政治运作时的核心问题
现代城市中的政治大亨制度起源于纽约的坦慕尼协会。圣坦慕尼协会是从18世纪90年代的反联邦党人社交俱乐部演化而来，在19世纪30年代成为竭力迎合不断庞大的工薪阶层选民的政治组织。在1837年经济大恐慌之后的经济大萧条时期内，坦慕尼协会向城市里的穷人分发食物、燃料和衣物。他们的救济服务一直持续到19世纪40年代，他们对逐渐增加的爱尔兰移民格外关照。此时，坦慕尼协会已经成为民主党的重要的羽翼，并且它也开始用慈善活动来帮助它支持的候选人赢得选票。当这个小团体获得了权力，它就会在本地任免权上可以有更多的发言权。政党领导人会咨询坦慕尼协会该选择哪位竞选人；胜选的领导人会任由坦慕尼协会主宰政府职务的分配，回报那些为组织、为政党效忠的分子。
威廉·m. 图德（william·m.tweed ）是第一位掌握城市一级权力的坦慕尼领导人。图德原是个街区帮派的头头，在28岁那年成为纽约市议会的一员。当他30 岁的时候，他所在的那个区把他选入了美国众议院；不过国会辩论让他颇感无聊，因此他没有谋求连任。他反倒回到了纽约市，在19世纪60年代，他运用坦慕尼这个政治机器掌握了整个市政府的管理权，以及部分的州政府的立法权。作为坦慕尼协会的主席，他把自己的关系户一个个送进政府部门，缔造了一个后来称之为“图德集团”的利益关系圈。
当他的党羽通过各种选举舞弊都在政府部门把持高位之后，图德就开始了对公共财富的掠夺。在1870年，通过影响州立法机构，他为纽约市制订了一部新的城市宪章。除了其他方面的作用之外，他通过新的宪章成立了一个审计委员会，管理纽约市和下辖每个县的所有开支。图德和他的盟友将纽约市政府和这个审计委员会大权在握之后，那么制定合同时就可以加塞些猫腻也可以加入回扣部分。一座新的县级法院的建筑工程就是一次敛财的大好机会。这次工程虚报的拨款总额为1250万美元，包括花7500美元买温度计、404347美元作为保险箱的支出、41190美元用来买扫帚，石膏灰泥花了200万美元。与之相比，在布鲁克林一座同期差不多规模的法院的造价不过只有80万美元。
到了1871年，47 岁的政治大亨图德，已是个重300磅的大秃子，坊间称他的身家已经到了1200 万美元之多。他在第五大道有个公馆，在康涅狄格州有一处房产，还有一艘蒸汽游船，但他对别人的经济需求向来十分慷慨。1870年，他斥资50万美元捐助给纽约第七区的穷人，他甚至募集了更多的资金捐助给天主教会。他十分乐意解囊，赞助那些需要选举资金的坦慕尼协会的竞选人。图德认为，在工业化的美国，权力与金钱两者密不可分。他并没有给他的时代制定什么标杆。他那些所谓的成就上，无非只是打着野心商人的标签。
图德的事业也在1871年彻底解体。当时《纽约时报》报道了一则由一位心怀不满的警长爆料的消息，标题为：“可靠和确凿的消息证实本市部分领导者存在多次规模庞大的欺诈行为”。这次曝光促使当局成立了一个调查委员会。最终，数名坦慕尼协会领导人遭到指控，而图德也被捕并定下104项欺诈和贿赂的罪名。他在1878年死于监狱之中。
图德集团虽已经从噩梦中复苏，但已极其混乱且负债累累。无论图德本人的动机为何，他都见证了许多重要的成就。纽约曾经发展过快，导致原有的机构无法满足不断产生的新的需求。图德的权力集团就绕过那些过时的管理机制自行其是。他们修建道路、颁发经营公共交通和公共事业的许可证以及修建中央公园。然而，与此同时，这位政治大亨和他的党羽也不忘在公共建设支出中“排排坐，吃果果”。
图德善于领导个人，而不像他的继任者们一样善于领导组织。“老实人”凯利继任图德成为政治机器的首脑，他通过把中心化决策和任命一群更有政党倾向的党羽，把坦慕尼协会转型成一个更有效率的组织。经过一段时间的沉沦，坦慕尼协会的竞选人终于重回权力宝座。在1880年之后，坦慕尼协会和其他地方类似的政治机器在一些方面有了些许不同。他们的贪污腐败行为有所收敛，并且他们利用了市政官僚机构的扩张以及不断增强的服务需求来巩固他们的影响力，但政治机器的存在感，仍然只在于账面上的数字、提供的工作和利益之上。
理查德·克劳格（richard croker）是19世纪晚期政治大亨的一个典型。他1843年出生在爱尔兰，3岁时和父母漂洋过海来到了美国。他在曼哈顿下城的贫民窟长大，13岁的时候辍学，并加入了第四大道隧道匪帮。在那里，他学到了不少为他日后职业生涯铺垫的东西：有忠诚才有服从，有成果才有口碑，有能力才有领导力。通过运用了他强有力的个性和他用拳头教训人的本领，克劳格成为了匪帮的头头，并且在19世纪60年代被招募进了坦慕尼协会。他在19世纪80年代末成为了坦慕尼以及纽约市的政治大亨。
纽约的“理查国王”。图中坦慕尼协会的政治大亨理查德·克劳格头戴高帽，胸前别着花束；他对于运作他那台强力的政治机器的动机毫无掩饰。例如，有一次，一位改革派的人问克劳格他运作政治机器是否为了一己之私；而“理查国王”是这样回复他的：“与尔相同，一如既往。”
作为一名合格的政客，克劳格和蔼友善的性格魅力以及凶残无情的攻击能力让他尝到了甜头；他也知道什么时候应该妥协。纽约市的老百姓对他格外敬重。每年当他去欧洲度假的时候，数千人会为他送行。当他去观看歌剧的时候，乐队会在他落座时演奏《向统帅致敬》。与图德不同，克劳格并不直接伸手去捞公共财政的油水。恰恰相反，他把赚“善心钱”的手法做到了极致。在控制了城市采购和合同制定的大权之后，克劳格会说服受益的商人把他们公司中的股份给到政治大亨和他的扈从们手中，或者从盈利前景看好的投资中拿出一些好处费来。然而，“善心钱”无法维持政治机器的运转。克劳格也和他的走卒们串通一气去挣些黑钱。他对手下9万多名在基层的帮手——主要是警察、消防员和其他公务人员——的行为置若罔闻，只要求他们在选举的时候力保他们的选区让坦慕尼协会的会员当选即可。
克劳格朋友众多，而树敌也不少。在1894年，他的对手成功地打击了坦慕尼的势力。当时州参议员克拉伦斯·雷克索夫领导的委员会进行了一次对纽约市警员腐败状况的调查。雷克索夫委员会的听证会，以6000页的证言为依据，详细说明了警员异乎寻常的贪赃枉法，也完成了克劳格政敌的目的——即让这台政治机器身败名裂，但是克劳格却幸免于难。他感觉到了民众的情绪，辞去了坦慕尼协会主席之职，切割以免受败选的冲击。改革派的市长候选人，共和党商人威廉·斯特朗赢得了1894年的市长竞选，收获4.5万张选票。在选举之后，克劳格东渡英格兰，并在那里休养了三年。
斯特朗和他手下的警监西奥多·罗斯福进行了一些改革，但他们对法律的严格执行，唤起了人们对气氛宽松的坦慕尼时代的怀念。1897年9月，当雷克索夫揭露出来的事实被公众遗忘的时候，克劳格重返纽约并重新获得坦慕尼协会的控制权。他真是赶得凑巧！州立法机构在1898年1月给纽约市颁布了新的宪章，即把布鲁克林市、皇后市、斯坦顿岛、布朗克斯市和曼哈顿市合为一体。1897年市长选举的胜利者将统领一个大纽约市和300多万人民。改革派派出了西斯·洛，这位哥伦比亚大学校长和布鲁克林前市长作为他们的候选人。克劳格和民主党人选择了一位政治上的无名小卒，法官罗伯特·范·维克。他们很直接地将竞选目标投向廉租公寓区，因为在那里，改革的打压行动是最多的。而他们的口号就是：“让改革去死吧！”这个策略果然奏效。这场实力相当的选举，以民主党在城市中心选区压倒性的优势而告终。克劳格和坦慕尼协会重新执掌纽约市。
但克劳格的王者归来却让他丧失了政治理性。首先，他和妻子离婚，并搬入第五大街的民主党俱乐部。他在那里有个庭院，他命令副手们来拜访他的时候要着盛装，在宴会时，如果他这个大亨没有入座就得一直站着。接着，克劳格带领他的政治机器参与州和国家的政治事务的尝试并不成功。他要求他的团队运作一名能和西奥多·罗斯福竞逐1898年纽约州长选举的候选人，他在1900年总统选举的时候支持的是威廉·詹宁斯·布莱恩（注：他败给了胜选的麦金莱总统）。在这两次选举案例中，克劳格都忽视了重大的选举议题，而他措辞尖刻的讲话，既伤害了他自己也损害了他支持的竞选人。除此之外，改革派重新激起了人民对纽约市政治机器的厌恶。一项调查揭露了克劳格和一家纽约最重要的制冰工厂有关系，那家工厂还计划对消费者加倍收取费用。尽管克劳格参与这个计划赚的还算是“善心钱”，但他的行为也或多或少是从普通人，甚至是工薪阶层家庭的口袋里捞钱。更有甚者，这次的揭露说明贪赃枉法的行为又泛滥全城了。这些不利情形，让克劳格无法掌控坦慕尼协会。在1901年的市长选举中，西斯·洛击败了坦慕尼协会的候选人之后，克劳格再次逃往英格兰。
克劳格曾一度指挥着大约35个选区的头目。其中一个选区头目提摩西·d. 苏利文的生涯诠释着一个有民族烙印的政治大亨在政治上的可能性。“大个子蒂姆”苏利文是移民第二代，由他来自爱尔兰的守寡母亲抚养长大的。同图德和克劳格如出一辙，苏利文因为当上帮会首领而退了学。他冷静的头脑和强壮的体魄使他加入了坦慕尼协会。他是一位政治神童，在1886年他23岁那一年就被选入了州议会。他之后在美国众议院度过了一个任期，但他无法容忍华盛顿的生活，两年之后就回到了纽约。
回到了纽约，苏利文通过学说意第绪语来赢得下东区和波威里区犹太移民的支持，他们取代了原有的一些爱尔兰移民；他竟然成功掌控了这两个区。他运用政治手腕，用公共支出来留住他的支持者，甚至一连开办了好几家赌场。他也精于培养他个人的吸引力。他会筹措保释金、给病人送去食物和药品、送鞋子给有需要的学龄儿童以及赞助他们一年一度的夏季野餐。他的提摩西·d. 苏利文联合会是一个穷人俱乐部，在一间社区酒吧外运行，分配着工作机会、食物和其他服务。在信任和忠诚的基础上，苏利文构建着自己的政治机器。据说他颇受爱戴，他的选区里每一幢房子里都有他的肖像。
苏利文在他的晚年因为投资博彩业和电影院而变得十分富有，他帮助坦慕尼协会和民主党从个人政治层面扩大到社会性变革立法的支持者。因为苏利文与工薪阶层人民的福祉息息相关，他运用他在纽约州议会的影响力推动了劳工权益的许多法案。他还算得上是弗朗西斯·珀金斯的导师，此君后来成为全国消费者联合会在国会的说客，并很快成为进步时代和罗斯福新政时期重要的改革参与者，苏利文还帮助她通过一项限制妇女工作时间的议案。因为他同情妇女争取选举权的运动，所以他和争取妇女选举权的伊丽莎白·卡蒂·斯坦顿的女儿哈莉奥特·斯坦顿·布拉齐合作，争取妇女在政治和经济上享受和男人同等的权利。然而，苏利文的改革生涯在1912年戛然而止，因为他生了病并被送进了疯人院。他逃了出去，后来被发现死在一个铁路调车场，很显然他是被一辆货运火车给撞死的。多达25000人闻讯赶来参加他的葬礼。
选区政治机器在行动。这幅照片展现了提摩西·d.苏利文协会，这是政治大亨“大个子蒂姆”苏利文运作的政治俱乐部的多次聚会中的一次。值得注意的是，当时的露天政治行动普遍都是清一色由男性参与的。
美国其他城市的政治大亨
纽约市是政治机器式运作最多姿多彩的一个范例，但是大亨政治在许多大城市遍地开花。费城有“国王”詹姆斯·麦克曼恩，这位共和党人从19世纪60年代后期一直到1881年间控制着城市的财政大权和政治选情。麦克曼恩在市政当局监管燃气设施的理事会担任重要角色，以此来逐步获得并使用权力的。他使用安排工作以及批准合同的这种权限来影响其他市政部门。他要求城市雇佣必须从他们的薪水中打一部分回扣给他的组织，并且他也根据个人利益操纵选举。在他得势的那段时间里，麦克曼恩据称一共挣到250万美元，大部分钱都来自受他照顾的承包商。和其他政治大亨一样，麦克曼恩大肆挥霍公共资金引起对手的警觉。在1860年和1880年之间，费城的负债率猛增了350% 。尽管许多钱是投入给城市扩大其规模的，但这一事实仍激怒了一大批支持共和党的商人。他们建立起了有当地民主党人参加的百人委员会，希望在1881年竞选中击败由政治机器推举的候选人。这一次，麦克曼恩告老还乡独享清福去了。但是，在那个10年的末期，更有效的政治大亨的统治重回费城，瓦解了改革运动，将政治权力收拢集中，并且巩固了州内政党团体对其的支持。
芝加哥的政治机器独树一帜。每个选区的政治大亨一般都是一个独立的创业者，每个人都有讨好他们自己选区的独特招数。第十九区的强尼·鲍尔斯因为他参加葬礼的次数之多而得了一个诨号叫作“首席吊唁师”；第一区的“怪矮人”麦克·科纳在他经营的酒馆里提供免费的午餐；他的搭档，“搓澡工”考夫林，因为他曾经干过这一行而收获了这个绰号。“金发大亨”威廉·洛里美致力于在芝加哥西区消除对犹太人和其他外国移民的歧视。尽管这些人除了洛里美之外都是民主党人，没有一个人能建立起一个覆盖全城的政治机器。卡特·哈里森和他的儿子卡特二世把持着市长宝座，并且在他们统治的35年左右时间里，通过保卫民众的“个人自由”——在他看来是容忍酗酒和赌博——在移民中培养对他们忠诚与支持。不过，两代哈里森都没有办法撼动选区政治大亨们的独立地位。
芝加哥的机器政治也还是有些与其他地方相似的特征。比如，政治权力来自选民的支持和政治上的青睐。城市的雇员得到工作要送钱给帮他们找到工作的政治大亨。贪赃枉法也很普遍。权力机构与电车公司保持着一种互惠互利的关系。20 世纪初芝加哥最有权势的政治大亨之一，罗格·苏利文对银行和燃气公司尤为关照——当然也从中收受了不少好处。然而，缺少一个强有力的掌控全城的政治大亨造成了两种极端的不确定性。一方面，这种局面让改革者们更容易在芝加哥的政坛立足，不需要对付一个根深蒂固的政治机器；但另一方面，政治机器林立、敌人众多，改革者们就很难集中火力向每一位大亨进攻。
有必要提一下的是，大亨政治并不仅仅存在于大城市中。小一些的城市也需要能够协调政治力量、帮助外国移民更好地生活在新的环境以及组织城市扩建的领导人。在奥马哈，汤姆·邓尼森构建了民主党的政治机器并影响了当地政务近30年之久。邓尼森运用政治手段来保护他数百万美元的灰色生意。他讨好城市中心选区的选民（邓尼森的酒吧通常是外国移民工人兑现工资支票的唯一去处），从而能让他的副手们荣登高位，他也能依靠这些人来充当市政部门和商界之间的掮客。和其他城市发生的事一样，这位政治大亨也能从在市政当局那里获得生意的企业手中分到不少好处。从20世纪初直到20世纪20年代，邓尼森一直手握权柄，最终在腰缠万贯之后解甲归田，定居于加利福尼亚。
基本上每个大城市都经历过一段政治大亨的统治时期。克里斯多夫·麦基在匹兹堡掌握着共和党的政治机器持续近半个世纪。在旧金山，阿贝·茹尔夫，他的犹太血统和大学经历让他与别的政治大亨截然不同；他在20世纪早期，从联合劳工党内开始不断扩大自己的地盘。新奥尔良的马丁·伯尔曼在1900年到1920年担任市长和民主党乔克托人俱乐部的领袖期间指挥着当地的大小事务。彭得葛斯特兄弟，哥哥吉姆和弟弟汤姆原本出身于堪萨斯城的河滨区，但在19世纪80年代末至20世纪30年代末统治着整座城市。爱德华·h.科朗普在1910年左右获得了孟菲斯的权力，他掌权直至20世纪40年代。威廉·f. “比利”·克莱尔从来没有当过市长，但他从20世纪初一直到1937年都主宰着莱克辛顿市的政治和肯塔基州的议会。弗兰克·哈格打着无耻的口号“我就是法律”，从1917年到1947年统治着泽西市。像许多其他的政治大亨一样，这些人只是协调员，而不是独裁者。他们统治下的是利益联盟，而不是独裁政府。政治大亨与富人和商业利益团体形成了紧密的利益关系，大亨们可以为他们提供全套的服务，从派送感恩节的火鸡，到给赌场颁发营业许可。