唐代宗做了十多年皇帝，虽然也用过像郭子仪、李泌等一些正直的大臣，平定了安史之乱。但是唐朝的国力大不如前了，国家越来越衰弱。他死后由长子李适做他的继承人，这就是唐德宗。
唐德宗即位的时候才三十多岁，是个比较有作为的青年。他看到国家的不景气情况，决心改革一番，可是他周围的人，都是前朝的老臣。德宗想，要改革现状，一定得找个得力的助手。
有一次，德宗和大臣们商议选拔宰相。有位叫崔祐甫的大臣向德宗推荐说，杨炎是个有才干的人。德宗在东宫做太子的时候也曾听说过杨炎的名声，对杨炎已经有了一个好印象。现在正好有人推荐他，就下了一道诏书，拜他为宰相。杨炎上任不久，就在经济方面进行了重大改革。
杨炎是唐朝著名的经济学家和政治家，凤翔天兴(今陕西凤翔)人。他年轻的时候，文章写得十分出色，在汧州、陇州一带很有名气。刚入仕途，就被任命为河西节度掌书记。后来，又被提拔为礼部郎中、中书舍人。专门负责为皇帝起草诏书。当时，另一位中书舍人常衮擅长起草授官诏令，而杨炎善于起草恩诏。由于他们两人起草的诏书文字优美，被许多读书人合称为“常杨”。
杨炎一到上任，唐德宗就叫他单独进宫谈话。德宗一见面就问他说：“你看要治理国家，该从哪儿着手?”杨炎从容不迫地回答说：“先从改革旧制度，建立新制度开始。”
原来在安史之乱以前，地方上进贡的税赋都储存在“左藏”(国库之一)，由官员每季度汇报一次收支情况，再由比部(掌核簿籍)官员定期进行核实。
安史之乱爆发后，唐肃宗为了弥补国库空虚，就派第五琦出任度支使、盐铁使。当时，京城里居住的大官很多，他们经常以各种借口到国库来索要钱财，第五琦怕得罪他们不敢拒绝，可又担心国库被掏空了。于是，他就上奏朝廷，请求朝廷将左藏储存的钱财全部搬到皇宫内的仓库，由太监来掌管。
唐肃宗也觉得把库房搁在自己身边儿，用起来挺方便，便同意了。从此以后，朝廷的国库就成了皇帝的私库，被太监们牢牢把持着。户部的官员也不知道到底用了多少?还剩多少?这种情况到杨炎当宰相时已经沿续二十多年了。
杨炎任宰相后，决心革除积弊，就向德宗汇报说：“财税是国家的根本，好比是人的咽喉，非常重要。以前的办法是由太监管理仓库，国库里到底有多少钱，连宰相都不清楚，这怎么能够管好国家呢?恳请陛下恢复以前的制度，还是由左藏来管理。”德宗接受了他的建议，下诏同意了。杨炎的这项建议革除了唐朝的一个大弊政，天下的老百姓都很称赞他。
杨炎的改革初战告捷，唐德宗很高兴。这时，杨炎又经过唐德宗批准，趁热打铁，任用了一批年轻的官员，把改革的大权抓了来。这样一来，他就放开手脚开始改革朝廷的税收制度了。
唐朝初年，国家收税仍然实行的是南北朝时期制定的租庸调制度，国家给每个成年的老百姓颁发土地，老百姓则每年给国家交一定数量的税负。
可安史之乱后，全国大乱，许多农民都在战争中死去了。国家对户口削减、土地买卖和财产变化的情况，已经很久没有调查，也未重新登记造册。但征税时，官府也不管实际情况，只凭原有的户籍账册向老百姓收税。而且官吏在收税的时候，也没有固定的标准，随意巧立名目增加赋税，借机对百姓进行侵夺，害得百姓几乎每个月都要纳税。许多百姓因不堪忍受便逃离了家乡，躲到外地去了，能留在家乡种地的人少得可怜。
为了革除税收的弊病，增加国家的财政收入，并解决军饷的开支，公元780年，杨炎向唐德宗建议实行“两税法”。
两税法的主要内容是：
1.废除租、庸、调及一切杂役、杂税。
2.不再分本地人和外地人，只要在当地有资产、土地，就算作当地人。一律登记在册要缴税。
3.不再按人口多少征税，改为按家产和土地多少征税，有钱人和大地主多交一些，穷人则少交一些。
4.每年只在夏秋两季收税，夏税不得超过六月，秋税不得超过十一月。其他时间，不得随意收税。
5.没有固定住处的商人，由经商所在地的州县依照其收入的一定比例征税。
德宗采纳了杨炎的建议，可是掌管赋税的官吏反对推行。他们认为租庸调制实行了四百余年，旧制不可轻改。德宗坚定不移，这才使两税法得到了有效地贯彻实施。
两税法把过去名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，并规定除此之外的收税，都是非法的。这样既简化了征税名目，又可使农民的负担相对稳定，保证了国家的财政收入。同时，还从制度上杜绝了官吏乱摊派、乱加税的可能，让老百姓的负担有所减轻。而且，两税法还规定了贵族、官员、僧人、商人都要交税，这就扩大了税源，让老百姓松了一口气。
杨炎大胆实施的两税法对巩固唐王朝的统治、增加国家收入，起了积极的作用。可是，也触犯了许多太监、地主、贵族和僧人的利益，遭到许多朝臣的反对。这些人便常常在唐德宗面前说杨炎的坏话，时间一长，唐德宗渐渐地也对杨炎失去了信任。不久，就罢免了杨炎宰相的职务，给了他一个左仆射的闲职。
有一次，杨炎为修建家庙，钱不够用，就委托一位老部下帮他在洛阳的旧房子给卖掉。这位老部下图省事儿，就直接让公家出钱买过来作官署用。这样一来，就有人诬告杨炎占了公家的便宜。
当时的宰相卢杞本就是杨炎的死对头，于是，他就让大理寺的官员田晋负责审理。田晋心里也知道杨炎挺冤枉，但又不敢得罪卢杞，便判决为：“多付的钱，按照索贿论罪，应该免去他的官职。”
卢杞对田晋的判决很不满，便将田晋直接贬为衡州(今湖南衡阳)司马(低级武官)，让其他官吏重新改判为绞刑。唐德宗想到杨炎对国家还是有功劳的，没有杀他。
这时，又有许多达官贵人趁机造谣说：杨炎在曲江南边修建的家庙有“王气”，杨炎这样做是存心想造反篡位。
德宗听到后很生气，很快就下诏把杨炎贬到崖州(今海南省东北部)去当司马。诏书下达后，杨炎踏上了流放的路途。在途经鬼门关(今广西玉林天门关)，他似乎已预感到前景不妙，写诗感叹到：“一去一万里，千知千不还。崖州何处是，生度鬼门关。”
当杨炎就快要赶到崖州的时候，朝廷又下诏将他赐死，年仅五十五岁。
杨炎虽然遇害了，可他推行的两税法却对国家的经济起到了很大的促进作用，直到明清时期制定的“一条鞭法”和“摊丁入亩法”都还从“两税法”中汲取了许多宝贵的经验。