1912年到1916年是袁世凯政权在中国的统治时期。
在这一时期，清王朝的统治已被推翻，袁世凯从南京临时政府手中继承来的中华民国政府，事实上尚未被各省所接受，中央和地方的关系实际上处于脱节的状态。
利用辛亥革命之机纷纷“独立”的各省政府，为了维护既得的权益，在联邦制的口号下相对独立，拥有绝对的行政、军事、财政与人事等方面的大权。
由于对袁世凯总统的不信任，有些省就对恢复省与中央的行政联系加强了抵制。更有甚者，边远地区的外蒙古和西藏还有完全脱离任何一个中国政府的倾向。
在袁世凯政府建立初期，多数省政府不仅不受北京的控制，而且还能积聚足够的力量阻止下级行政单位分裂出去。到1912年底，各省政府在自己的辖区内的财政权和人事任免权是很广泛的。
在任总统的头几个月里，袁世凯虽然对现状颇不满意，但迫于现实还是默许了各省的自治。1912年7月，他被迫同意确认各省在职都督的提案。
但这些人并不是靠他才当上都督的，不仅不买他的帐，相反，进而要求中央再扩大他们的权力。于是，袁世凯决定行使任命各省文职官员的权力。
这当然不可能会有多大的效果。1913年1月，袁利用国会因选举而实际上休会的机会，颁布了省政府的组织章程，但接着而来的便是各省抗议他专横的风暴。事实上，袁世凯政府在第一年中为重新加强中央的权力而采取的低调行动，大多都受到了阻挠。北京政府的国库也因各省的税收截留而变得空虚不堪。
据财政部的报告，自民国元年到二年十二月，各省实解到中央的款项才有二百六十万元。而且这些款项基本上还是北洋集团势力所及的几省地方所解。这又说明中央集权的必要。
不仅如此，在袁世凯就任临时总统时，宣誓要遵守《中华民国临时约法》。
但这一约法的最主要内容就是仿效法国的制度，将总统制改为责任内阁制，使国家的最高行政权力从大总统那里转移到总理及各部部长组成的内阁手中。
孙中山这样做的直接目的就是要削弱袁世凯的权力。虽然他的用意是用来保护革命的成果，但这种法随人变的结果却直接造成了袁世凯与南方革命党人势力所及的各省的敌意。
民国初年，袁世凯的集权统一政策主要包括以下两个方面:
首先，在中央政府内部，他尤重军权、政权之统一。在军事方面，他一再申令全国陆海军队必须“服从中央”。在行政统一方面，他不甘心受责任内阁制与《临时约法》的约束，极力挣脱此中“牢笼”。其次，1913年10月6日他被选举为正式大总统后，他又让国会起草、通过并制定《中华民国临时约法》，废除限制他集权的《临时约法》，将总统职权扩大到几乎包揽各项政务于一身的程度。
为改变都督掌握一省军政大权的局面，袁世凯于1914年6月30日下令裁撤各省都督而设立将军诸名号。
袁世凯裁撤都督，本来是想加强中央对地方的控制，推行军民分治，以避免所谓“历代藩镇之祸”，然而结果并未达到预期的目的，除改变名称外，没有任何实际意义。
当时，除云南、广西、四川及新疆外，各省督理军务的将军几乎都是袁的亲信。
袁世凯的集权政治，是建立在他的军事权威和军事寡头基础之上的，如果不靠各地将军的军事势力，他的政权就不可能维持下去。
为保持将军对他的忠心，达到一呼百应，就不能不允许将军有极大的特权。所以都督更名刚刚一个月，袁就下令“所有督理军务各将军，略与原设都督职权相类”。
正如张一麟后来所说，自行总统制后，袁氏大讲“混括统一”，然而“省权转重”，乃至“帝制萌芽”，各省“将军纷纷添募军队”，“藩镇之势已成”。